Por ejemplo, en el año 2005, en la ciudad de
México se llevó a cabo un Foro donde participaron
titulares de diferentes Órganos de Control y
Fiscalización, y en su Memoria se afirma "Los avances
logrados por la Oficina Estatal de Auditoría de
Hungría en el campo de la fiscalización, para una
institución relativamente reciente, condujeron a que su
titular el Dr. Arpad Kováks fuese nombrado Presidente de
la INTOSAI, cargo que ostenta en la actualidad. Para el estudioso
de la fiscalización, y para todos aquellos interesados en
el tema, resulta particularmente relevante estudiar el modelo de
fiscalización de Hungría y el papel que ha venido
jugando la Oficina Estatal dirigida por el Dr. Kováks en
la transformación democrática de ese país",
el currículum del Dr. Kováks es realmente
impresionante, "Como parte de su preparación en el campo
de la auditoría, participó en un entrenamiento en
el General Camping Office en 1989 en Washington D.C. De 1980 a
1986 trabajó como Jefe de División y después
como Director en la Organización Estatal de
Auditoría, su trabajo estuvo relacionado con la
Dirección de Auditorías en el Área de
Privatización del Patrimonio del Gobierno y en la
Seguridad Social. Recibió un entrenamiento en la
Comisión de la Unión Europea en 1983, en 1996 fue
nominado para presidir el Consejo de Directores de la
Compañía Húngara de Privatización e
Inversiones, desempeñando esta función hasta fines
de 1997, cuando se eligió como Presidente de la Oficina
Estatal de Auditoría. Y posteriormente fue nombrado
Presidente de la INTOSAI, cargo que mantiene actualmente", y en
su "conferencia magistral" el Dr. Kováks
señaló "Teniendo como objetivo un gobierno eficaz
(good governance), el éxito para satisfacer los
requerimientos que demanda dicho gobierno, como la
rendición de cuentas; la transparencia y la apertura son
prerrequisitos inevitables de las respuestas institucionales a
los nuevos desafíos (…) cumpliremos el
requerimiento de asistir a la creación de una nueva
arquitectura financiera mundial que integrará como uno de
sus factores más importantes un sistema de
auditoría capaz de manejar y resolver los más
grandes riesgos, en línea con los nuevos y complicados
procesos globales"[4].
Más allá de los aplausos y elogios que
debió haber generado la intervención del entonces
Presidente de la INTOSAI, con la crisis del euro y las finanzas
públicas en Hungría que pueden encontrarse en un
estado parecido al que provocó el colapso en los bonos
griegos, para los estudiosos de la historia de la
fiscalización, el caso de Hungría será un
caso relevante para analizar, porque en septiembre del año
2006, se filtró al aire un video donde el primer ministro
de Hungría, Ferenc Gyvrcsany, admitía haberle
mentido a la nación durante cuatro años, al
declarar: "si tuviéramos que rendir cuentas al
país de lo que hicimos durante cuatro años,
¿qué diríamos? Mentimos a la mañana,
mentimos a la tarde"[5]. Entonces, de
qué sirvió el entrenamiento y la experiencia del
Dr. Kováks si su discurso quedó como letra muerta.
Y esto es lo que genera la falta de credibilidad, la
desconexión entre lo que la gente ve y lo que escucha, a
menudo de boca de las propias autoridades, acerca de lo que
ocurre con el manejo de los fondos públicos. Y lo anterior
nos conduce a la otra parte, el pensamiento en la
fiscalización considera que el asunto de Enron es un
problema superado, y que la actual crisis no involucra a la
auditoría y su institucionalidad.
Tal es así, que la Secretaría General de
la INTOSAI ha participado en la 9ª reunión del
Comité de expertos en administración
públicas de las Naciones Unidas los días 19 al 23
de abril del 2010, en Nueva York, "La reunión del
año en curso se dedica a los desafíos y
posibilidades de la administración pública en
conexión con la crisis financiera y
económica.
La Secretaría General de la INTOSAI participa en
calidad de observador en la reunión del Comité de
expertos y fue invitada a presentar una ponencia acerca del tema
"Transparencia y rendición de cuentas responsiva""
(www.intosai.org actualidades). O, el Dictamen 1/2010 aprobado
por el Tribunal de Cuentas Europeo el 14 de enero pasado, y
titulado "Mejora de la gestión financiera del presupuesto
de la Unión Europea: Riesgos y desafíos" que aborda
en forma superficial el problema de las deficiencias de
evaluación y seguimiento. Pero también, el IV
Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público
de España, celebrado del 25 al 27 de mayo de 2010, entre
uno de los temas: La auditoría pública en un
contexto de crisis económica. Pero el enfoque sitúa
a la auditoría fuera de la crisis, y solamente se
considera el posible riesgo de ésta en el marco de la
crisis económica.
Aunque si un primer ministro de Hungría admite
que ha mentido en la rendición de cuentas a su
país, ¿acaso la Institución de
Auditoría se encuentra exenta de responsabilidad? Y
¿acaso la INTOSAI no tiene la responsabilidad de rendir
cuentas sobre lo sucedido a uno de sus prominentes directivos y
reexaminar el modelo de fiscalización cuando se nos
alentaba a estudiarlo como ejemplo a seguir?
Cualquier ponencia o comentario de la INTOSAI o del IFAC
sobre la crisis económica debería darse con una
dosis fuerte de autocrítica y reflexión. Porque
después de todo, desde los graves escándalos
mediáticos que han sacudido a la opinión
pública internacional hasta los casos menores de fraude y
corrupción que solamente han ocupado el interés
regional o nacional, la auditoría y su institucionalidad
han tenido una participación u omisión
crucial.
Y ante una crisis que se profundiza, resulta no
solamente ilusorio sino de un cinismo descarado que la INTOSAI y
el IFAC continúen sosteniendo el mismo discurso de
rendición de cuentas y transparencia, cuando no se ha
transparentado ni mucho menos sancionado a Ernest&Young por
haber ocultado 50 mil millones de dólares de activos
insolventes en Lehman Brothers originando la crisis financiera,
además el caso de Grecia donde Goldman Sachs ocultó
la insolvencia de su gobierno desencadenando la crisis del euro,
y también el ocultamiento y mentira del gobierno
húngaro, y todo lo anterior indica que la lista va a
aumentar. Porque el discurso de los responsables de ejercer el
control se mueve en la superficialidad, por ejemplo, "me reafirmo
en que no es cuestión de mayor regulación
(…) sino, junto a la educación en valores, de
profilaxis o prevención (…) Ninguno de nosotros
somos ángeles, ni tampoco los que nos gobiernan. Sí
así fuera, no harían falta controles, como ya dijo
James Madison hace más de doscientos años
(…) Y lo que se conoce como sociedad civil es quien mejor
puede articular el control y la
prevención"[6].
A lo anterior, efectivamente el problema no es de mayor
regulación, pero sí de determinación, por
qué ha fallado la actual regulación; resultando
ejemplificativo que el Síndico de Cuentas de Castilla-La
Mancha y Presidente del FIASEP, nos asemeje a los auditores y
gobernantes más próximos a los ángeles que a
los demonios, cuando la realidad nos indica que debiera ser al
revés. Aunque finalmente apelar a la concepción
religiosa para justificar los controles derivados de la debilidad
del hombre, conduce a deslindar a la auditoría y a sus
instituciones de su responsabilidad. Porque la cuestión no
es la existencia de controles sino por qué ha dejado de
funcionar el control.
No desde la perspectiva de "afuera", tal como lo ha
declarado Pilar Jiménez Rius, letrada del Tribunal de
Cuentas de España, al decir "nadie se cuestiona
cuál es nuestro sistema de control del gasto
público ni si dicho sistema de control es el adecuado y
funciona. Pero, en definitiva, las instituciones de control de
España tienen ahora la oportunidad de demostrar su
potencial real y su incalculable valía"[7].
Es decir, se puede cuestionar el control del gasto, pero la
auditoría y su institucionalidad es de "enorme valor". Lo
que reitera, la falta de capacidad crítica en los
funcionarios de los órganos de control y
fiscalización, y todavía se muestran
"extrañados" cuando en medio de la crisis
económica, todo el mundo habla de reformas, pero los
olvidados son las instituciones de control. Sí, acuden a
las reuniones de los expertos en administración
pública como "testigos de palo", es decir, como
observadores, pero no podría ser de otra forma, han sido
"educados" para guardar secretos, porque la auditoría
desde su origen surgió para el poder privado. Pero tanto
el ejercicio del poder privado como público exigen un
desarrollo oscuro, que les ha permitido y permite imponer sus
decisiones que son imposibles de justificar cuando deviene la
claridad. Para ello ha requerido del auditor, un servidor mudo
pero diligente, que en ocasiones desvía la vista y en
otras participa en la mentira.
Por tal razón, el surgimiento de la
auditoría pública es tardío, la
visión de la auditoría privada la domina, pero la
creencia ortodoxa acerca del papel del auditor público va
transformándose, ya no es solamente un técnico que
emite opiniones sobre la situación financiera de una
entidad, también comienza a reflexionar y teorizar sobre
el quehacer de la auditoría pública y su
institucionalidad, véase la cantidad de publicaciones de
reciente aparición, sin embargo, estamos en los albores,
el ejercicio de la crítica resulta una pálida
sombra ante la vorágine de artículos
apologéticos, sin embargo, lo positivo es la
aparición de una nueva actitud basada en la
investigación, y tarde o temprano, la auditoría que
ha estado basada en simplemente repetir un patrón, tal
como repetir las normas de auditorías sin ápice de
reflexión, se dará un paso adelante para construir
una Nueva Auditoría Pública que funde un nuevo
modelo, que responda a los desafíos que nos plantea el
mundo actual.
En otro orden, la letrada Jiménez Rius, afirma
que nadie cuestiona el sistema de control en España,
quizá sea cierto, pero en México desde hace cinco
años, el presidente de la Comisión de Vigilancia de
la Auditoría Superior de la Federación (ASF),
señaló "se debe revisar a fondo el modelo de
fiscalización mexicano"[8] y también
desde hace varios años, diversas Auditorías
Superiores Estatales (los OCEX mexicanos) se encuentran
"entrampadas" en la pretendida reestructuración, porque
han dejado de lado el examen de la auditoría y su
institucionalidad. Ahora que, el C.P.C. Juan Manuel Portal
Martínez, titular de la ASF ha sido designado Presidente
del Comité Directivo de la INTOSAI, esperemos que asuma su
papel de líder y se atreva a iniciar, verdaderamente, la
transformación en la fiscalización.
Se consideraba que las nuevas reglamentaciones,
después de Enron, evitarían nuevos casos, pero no
ha sido así, Ernest&Young lo ha demostrado, pero
también las EFS de Grecia y Hungría, luego, debemos
afirmar que el problema central de la auditoría y su
institucionalidad es la crisis en su normatividad, porque no ha
garantizado el desarrollo eficaz e independencia en su actividad.
No obstante la auditoría y su institucionalidad han
adquirido la confianza y la legitimidad, porque la sociedad ha
creído que constituye un referente esencial en el control
y evaluación de los fondos públicos y privados, y
que coadyuva al proceso de rendición de cuentas y
transparencia. De ahí, la tradición que las
organizaciones e instituciones de control y fiscalización
no pueden ser cuestionadas; su normativa se ha encontrado al
margen de la crítica y la reflexión, tal como se
presenta a continuación: "¿Cómo deben ser
las EFS? ¿Cuál es su función en los sistemas
de rendición de cuentas de los estados democráticos
actuales? ¿Cómo rinde cuentas la propia EFS ante
los poderes públicos y la sociedad? Estas tres
interrogantes parecen resumir los temas prioritarios en la agenda
pública de la fiscalización superior.
Para estar en condiciones de aproximarnos a una
respuesta, es necesario recurrir a los documentos
institucionales de la INTOSAI, ya que constituyen una
fuente legítima y científicamente válida de
información en la materia"[9]. Pero,
las instituciones no se justifican ni legitiman por sí
mismas, tienen su propia historia, y las preguntas anteriores se
debilitan ante la realidad concreta de Grecia y Hungría.
Por tal razón, la credibilidad y el prestigio en las EFS
se generan cuando sirven a las mayorías, no cuando sirven
a la minoría.
Una Nueva Auditoría Pública requiere
una revisión crítica de más de medio
siglo (1953-2010) de padecer el dominio de la
auditoría privada. El gran espejismo o ilusión
de la auditoría pública ha sido generado por falsos
supuestos que forman parte esencial de su fundamentación,
derivando en una forma de ver el mundo de la
administración y la gestión pública, no en
término del sentido de la vista, sino como
percepción, comprensión, y de
interpretación. En forma breve, los supuestos a
continuación:
1. El supuesto de la transparencia.
Ramón Muñoz Álvarez (funcionario del
Tribunal de Cuentas, presidente y consejero de la
Cámara de Cuentas de Madrid) artífice y
redactor de la Declaración de Lima, ejemplifica esta
creencia, al expresar "Recordó que la INTOSAI, desde
su fundación en el año 1953, ha proporcionado
un importante marco institucional sobre la
transparencia"[10]. Posteriormente, en el Plan
Estratégico de la INTOSAI 2005-2010, en la
Visión, dice "Las EFS ayuden a sus respectivas
Administraciones a perfeccionar la transparencia". O sea,
desde 1953 se proporcionó un marco de transparencia, y
ahora sólo ha restado perfeccionarlo. Por su parte, el
IFAC afirma que su estructura y dirección están
diseñadas para fomentar la transparencia. Y, el III
Congreso Nacional de Auditoría en el Sector
Público de España, concluyó "La mejora
en la práctica de la auditoría en el sector
público español conduce a una mayor
transparencia en la gestión
pública"[11]. Asimismo, la
Fundación FIASEP tiene como lema "Auditoría
para la transparencia en el sector público" y
tratándose de un centro especializado que tiene como
objetivo promover la formación de los profesionales
que realizan auditorías en el sector público,
no solamente ha pasado a constituirse como una verdad
incuestionable sino como un dogma que repite que "la
auditoría pública garantiza la transparencia".
Pero, cómo es capaz de garantizar la transparencia si
su práctica está constreñida a la
secrecía. Además, su claridad solamente
está referida a la publicación del informe, es
decir, de una parte no de la totalidad, y se justifica cuando
se expresa "las reformas que se realicen deben estar
inspiradas en criterios de modernización y
transparencia. Como lo ha señalado el Comité de
Sector Público de AECA (Asociación
española de Contabilidad y Administración de
Empresas), la transparencia debe ser en el sector
público lo que el mercado es al sector privado, por
ello los usuarios de la información contable
pública tienen derecho a acceder a una parte de la
información"[12]. Entonces,
sí sólo se conoce una parte no se puede
garantizar la transparencia, independientemente, de lo
discutible que sea un "derecho" dar a conocer una parte, y no
el proceso total.2. El supuesto de la fiabilidad y/o
confiabilidad. En España, se afirma que el Informe
de Fiscalización de las Cuentas, manifiesta si se
refleja razonablemente la actividad desarrollada o la
situación patrimonial, y en todo, si refleja el
resultado fielmente. Así, el objetivo de toda
información contable es llegar a la imagen fiel.
José Antonio Gonzalo Angulo, Presidente del ICAC,
afirma "El auditor no es el supervisor prudencial, sino el
encargado de verificar si los estados contables presentan la
imagen fiel"[13]. Y en México, se
acepta que la función de fiscalización
será ejercida conforme al principio de confiablidad.
En el fondo, ambos términos indican lo mismo, es
decir, la capacidad de una información de expresar con
máximo rigor, las características
básicas y condiciones de los hechos que pretenden ser
puestos de manifiesto, y se acepta que una información
es fiable y/o confiable, cuando es imparcial, objetiva, y
verificable.
En la actualidad, en España, México, y en
la generalidad de los países, la auditoría ha
buscado en los estados financieros la forma de representar la
realidad de una entidad, por ejemplo, en México se ha
aprobado las Normas y Metodología para la Emisión
de Información Financiera y Estructura de los Estados
Financieros Básicos del Ente Público y
Características de sus Notas (09-12-2009), en donde se
afirma "Los estados financieros gubernamentales son la
representación de la información de un ente
público. El objetivo de los estados financieros es revelar
en forma consistente, veraz y oportuna, las operaciones
básicas de cada ente público para poder cumplir con
los cuatro grandes objetivos de la administración
pública: Dar transparencia a las operaciones;
Rendición de Cuentas; Facilitar la fiscalización;
y, Evaluación del desempeño de actividades con
fundamento en indicadores". Y ciertamente la rendición de
cuentas está anclada en las cuentas, pero contar es
numerar las cosas, considerándolas como unidades
homogéneas, poner o meter en cuenta, y esencialmente,
sólo puede ser contado lo que es cuantificable; lo que nos
indica que es una categoría conceptual. Pero, ¿la
realidad pública puede ser expresada o representada
solamente a través de la cuantificación? Y cuando
se demanda auditoría de calidad no resulta incongruente,
porque no se ha resuelto el salto categorial de la cantidad a la
calidad, un problema metodológico y epistemológico.
Aunque la formación académica ha reducido la
auditoría a una simple técnica, careciendo de las
competencias y habilidades para responder al desafío de
impulsar a la auditoría a la cientificidad.
Pero además, la visión de la
auditoría tradicional (léase auditoría
privada) considera a la realidad pública como una
expresión concreta, que es de una determinada forma, sin
considerar las complejidades, su carácter dinámico,
con modalidades contingentes y subyacentes, que la contabilidad
no logra aprehender. Y la tragedia de las Cuentas, de las Cuentas
Públicas, es que han sido limitadas y reducidas a una
expresión de estados financieros. Cuando la gestión
pública presenta múltiples facetas que trascienden
lo cuantitativo, realidades que no son escudriñadas, y que
representan un vacío donde transcurre la corrupción
e impunidad.
3. El supuesto de la objetividad. La
INTOSAI en sus Normas de Auditoría, en el rubro de
Independencia, enfatiza que "La necesidad de objetividad en
la fiscalización es vital" (punto 2.2.3) y agrega "Las
EFS deben ser objetivas- y aparecerlo" (punto 2.2.40), luego,
si es vital, ¿por qué no está
considerado como su valor central? O ¿por qué
no se ha definido en su Glosario o en las propias Normas de
Auditoría? Ésta manifiesta
indeterminación conceptual sobre una noción
clave, ha conducido a la INTOSAI a expresar incorrectamente
"la fiscalización debe ser objetiva o aparecerlo".
Pero no, es una afirmación falsa, la objetividad no se
genera mediante un imperativo o norma; es una
característica de la estructura de la ciencia, un
referente de la realidad pública concreta, mediante la
determinación de cuáles son las propiedades del
objeto de la auditoría pública, sus
procedimientos metodológicos, formas de conocer, y las
relaciones necesarias de cada realidad pública.
Más el discurso de la INTOSAI ha sido privilegiar la
realidad simulada (aparente) de las entidades de
fiscalización, y en este sentido ha construido la
ilusión de la "auditoría superior".4. El supuesto de la normatividad. Se ha
entendido y aceptado que la normatividad de la
auditoría constituye la fórmula técnica
que sirve de norma o regla para garantizar el desarrollo
eficaz de la auditoría. Y las asociaciones e
instituciones de la profesión han demandado un respeto
irrestricto a las normas de auditoría, pero su
dogmatización ha conducido al rasgo más
perturbador de la normatividad, su "normalización". En
virtud de la cual se mantienen las normas no obstante sus
deficiencias o debilidades. Así, la
institucionalización de la normatividad no ha
permitido considerar la relación que existe entre la
falta de capacidad al cambio en las entidades de
fiscalización, la inexistencia de espacios para el
diálogo, la no promoción de la lectura
crítica en los auditores, y una auditoría e
instituciones que permanecen cerradas, dogmáticas, y
secretas.
Pero también, cómo seguir privilegiando la
fiabilidad como meta normativa, cuando se utiliza el concepto de
objetividad sin rigurosidad; o se acude a la realidad
pública sin conectarla con su historicidad, es decir, con
la política y lo social, derivado de la concepción
ilusoria de la INTOSAI, que la independencia "se refiere, para
actuar conforme a su mandato de fiscalización sin
sujeción a directrices o interferencias externas de
ninguna clase" (Glosario de las Normas de Auditoría, p.
74). Sin embargo, se ha pretendido evitar esta interferencia
mediante un posicionamiento personal. Y lo adecuado con respecto
al examen del manejo de los fondos públicos es no permitir
que la ética siga siendo su garante, sino que la
auditoría pública se base en la
demostración, verdaderamente, objetiva e
imparcial.
Epílogo
La hipótesis a desarrollar: En qué forma
los supuestos, antes mencionados, en la práctica de la
auditoría pública han representado un
obstáculo para mejorar la transparencia y rendición
de cuentas en la sociedad.
Porque la rendición de cuentas se percibe como un
hecho opaco, derivado de una auditoría que no basa sus
acciones, procedimientos, y resultados en la claridad. Y el
cambio radical si es posible, en la medida que modifiquemos los
fundamentos de la auditoría actual. Mientras, vemos el
mundo de la auditoría pública, como se nos ha
condicionado para que lo veamos; aunque las ideas, anteriormente
expuestas, pretenden crear unos nuevos lentes que miren nuevas
realidades, pero en tanto, este cuento se ha acabado, aunque no
es el fin…
Autor:
Mario Alberto Gómez
Maldonado
[1] Revista Auditores, Número 12,
abril de 2010, p. 20.
[2] Revista Auditores, Número 12, IFAC
‘audita’ a la profesión, pp. 16-17.
[3] Revista Auditoría Pública,
Reflexiones sobre la crisis económica y el papel de la
auditoría pública. Número 47, abril de
2009, p. 37
[4] Memoria del Foro Internacional sobre la
Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005,
Cámara de Diputados LIX Legislatura, Comisión de
Vigilancia de la Auditoría Superior de la
Federación, noviembre de 2005, p.29, p. 138, y pp.
141-142, respectivamente.
[5] www.kaosenlared.net Hungría: El
fraude de la restauración capitalista. 08-10-2006. La
verdad obrera No. 206.
[6] Cabezas de Herrera, M.A. Revista
Auditoría Pública, Sobre corrupción y
transparencia. número 50, abril de 2010, pp. 13-15.
[7] www.Extensión.com/España,
Los grandes olvidados de esta crisis: Las instituciones de
control externo. 02-06-10.
[8] La Voz de Michoacán, 16 de junio
de 2005, p.9 B.
[9] Figueroa Neri, A. La Auditoría
Superior de México en el horizonte internacional de la
fiscalización superior. Diciembre de 2007,
www.asf.org.mx p.15.
[10] www.fiscalizacion.es Presente y futuro
de la Fiscalización. 23 de junio de 2007.
[11] Revista Auditoría Pública,
número 47, abril de 2009, p. 5.
[12] Morán Méndez, E. Reforma
contable y auditoría pública, Revista
Auditoría Pública, número 48, julio de
2009, p. 82.
[13] Revista Auditores, entrevista, abril de
2010, p.19.
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